城市管理

     ont-family: sans-serif; font-size: 14px; line-height: 1.75em; text-indent: 2em;">廣義的城市管理是指對城市一切活動進行管理，包括政治的、經(jīng)濟的、社會的和市政的管理。狹義的城市管理通常就是指市政管理，即與城市規(guī)劃、城市建設及城市運行相關聯(lián)的城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理。一般城市管理所研究的對象主要針對狹義的城市管理，即市政管理。

argin: 5px 0px; line-height: 1.75em; font-size: 14px; font-family: sans-serif; text-indent: 2em;">近日，歷經(jīng)近半年的征求意見，用于規(guī)范城管執(zhí)法活動的《城市管理執(zhí)法辦法》（以下簡稱《辦法》）正式出臺，填補了此前20余年城市管理執(zhí)法規(guī)范的缺位。

rgb(255, 0, 0);">概況分析

城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的運行構(gòu)成了城市經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境，城市管理在城市經(jīng)濟社會發(fā)展具有基礎性的作用。作為城市管理主體的城市政府，按照特定的目標和管理原則，采用特定的手段和組織形式，對管理對象的運動過程進行計劃、組織、指揮和控制等各項職能活動。

多復雜性

現(xiàn)代城市作為區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技和信息中心，是勞動力、資本、各類經(jīng)濟、生活基礎設施高度聚集，人流、資金流、物資流、能量流、信息流高度交匯，子系統(tǒng)繁多的多維度、多結(jié)構(gòu)、多層次、多要素間關聯(lián)關系高度繁雜的開放的復雜巨系統(tǒng)。現(xiàn)代城市不僅具有海量的科學技術，包括巨大的物質(zhì)系統(tǒng)，同時還包括了人的因素。如果說人是客觀世界中最復雜的一個巨系統(tǒng)，那么眾多人聚集在一起的社會系統(tǒng)就更為復雜了。對現(xiàn)代城市的管理必需遵從復雜巨系統(tǒng)的規(guī)律。

現(xiàn)代城市的復雜性決定了城市管理工作的復雜性。城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎，運用決策、計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等一系列機制，采用法律、經(jīng)濟、行政、技術等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發(fā)展進行的決策引導、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務和經(jīng)營行為［5］。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)代城市管理涉及的各類因素已達1012種。對城市這個復雜巨系統(tǒng)的管理同樣呈現(xiàn)出多維度、多結(jié)構(gòu)、多層次、分系統(tǒng)從宏觀到微觀的縱橫交織、錯綜復雜的動態(tài)非線性復雜巨系統(tǒng)特性，城市管理系統(tǒng)無疑是一類開放的復雜巨系統(tǒng)。

聯(lián)合國人類居住中心《關于健全的城市管理規(guī)范：建設“包容性城市”的宣言草案》對城市管理有如下定義：“城市管理是個人和公私機構(gòu)用以規(guī)劃和管理城市公共事務的眾多方法的總和。它是一個解決各種沖突或不同利益以及采取合作行動的持續(xù)過程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社會資本。”其中強調(diào)了作為人的各類利益相關者在城市管理中的參與。作為復雜巨系統(tǒng)的人及其利益和意識的參與，也一步增加了城市管理系統(tǒng)的復雜性。

出于對城市管理這個復雜巨系統(tǒng)中人的因素的考慮，如何調(diào)動利益相關者在城市管理中的作用也至關重要。從參與角色上，城市管理的主體包括政府（包括各級政府、各城市管理相關部門）、企業(yè)（包括市場經(jīng)濟的各個主體）和市民（包括社區(qū)、民間組織、媒體和學術機構(gòu)等）。城市管理在重視對復雜系統(tǒng)的科學認識基礎上，應重視城市管理各能動主體的參與，通過政府、市場與社會的良性互動為市民提供優(yōu)質(zhì)高效的城市公共產(chǎn)品與服務，建立和諧的信息化城市管理新模式。

城市的日益繁復與發(fā)展推動了城市管理的專業(yè)化分工，由專業(yè)的城市管理部門來對城市運行各個專業(yè)子系統(tǒng)進行科學的管理。而隨著城市系統(tǒng)的日趨復雜，現(xiàn)代城市運行及其管理日益表現(xiàn)出相互交錯滲透、非勻質(zhì)、非線形、非定常性復雜巨系統(tǒng)特性。以強調(diào)分解和簡化的還原論，將城市系統(tǒng)分割成若干子系統(tǒng)，以專業(yè)運行部門為基本單位強化專業(yè)的運行管理方式已經(jīng)越來越不能適應時代的發(fā)展。就城市水務系統(tǒng)的運行管理而言，它與城市基礎設施系統(tǒng)、城市河湖生態(tài)系統(tǒng)、公用事業(yè)系統(tǒng)、甚至是隨供排水一起鋪設的各類電力、通訊、熱力等地下管線及其之上的道路交通都是交融在一起。僅通過分解、簡化來解決城市管理這個復雜性問題越來越顯得徒勞。

如何在加強城市專業(yè)管理的同時加強城市綜合管理、綜合協(xié)調(diào)，如何處理好城市管理中分權與集權、專業(yè)部門與系統(tǒng)整體的關系成為城市管理者案頭難題。從建立城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)、到對建立高層次城市綜合協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的探討都充分反映了城市管理研究和實踐中對專業(yè)化與整體性之間辨證關系的進一步認識。如何發(fā)揮城市運行的整體優(yōu)勢、聚集效應，使整個城市系統(tǒng)高效和有序的協(xié)調(diào)運行成為現(xiàn)代城市管理者思考的問題。而復雜性科學的發(fā)展無疑為作為復雜系統(tǒng)的城市管理提供新的機遇。

城市管理要理順四個關系：

一要理順城市管理與經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和資源環(huán)境保護的關系。城市管理的任務和目的是對城市經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和資源環(huán)境保護的發(fā)展設置可為與不可為邊界，使城市經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和資源環(huán)境保護三者的交集最大化，使之圍繞城市發(fā)展方向和目標最大化發(fā)展，打造潔雅宜居的城市環(huán)境、平安有序的社會秩序、和諧互助的社會氛圍和包容永續(xù)的城市發(fā)展。

二要理順城市管理與城市規(guī)劃、建設的關系。當前一段時期內(nèi)，城市管理應從公共設施建設質(zhì)量、公共服務質(zhì)量、公共環(huán)境質(zhì)量和公共秩序質(zhì)量四個方面，堅持規(guī)劃先行和建管并重，堅持創(chuàng)新、傳承和保護相結(jié)合，堅持城市軟實力發(fā)展和城市硬實力發(fā)展相匹配，提出約束性和預期性指標，理順部門間橫向督政、部門內(nèi)橫向督導和縱向督辦關系，加強市政公用設施、市容景觀、環(huán)境衛(wèi)生和園林綠化的規(guī)劃、建設與運行管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把城市規(guī)劃好、建設好、管理好。

三要理順城市管理與執(zhí)法、服務的關系。城市管理部門需要理順管理、執(zhí)法和服務之間的關系，讓城市管理成為行政管理、行政執(zhí)法和公共服務的統(tǒng)稱，克服職責邊界不清、管理方式簡單、執(zhí)法行為粗放和服務意識淡薄等問題，杜絕相互扯皮、亂作為、胡作為和不作為亂象。城市管理部門要通過法律和行政制度，對相關領域和專業(yè)行使好行政管理權和執(zhí)法權，同時也要為社會生產(chǎn)、生活等活動提供參與、設施、質(zhì)量、秩序、安全保障等公共服務產(chǎn)品，在管理、執(zhí)法過程中體現(xiàn)服務，在服務過程中體現(xiàn)出管理、執(zhí)法的價值，激發(fā)社會活力，增加社會和諧互助的正能量。

四要理順城市管理與城市治理的關系。推進依法治理城市、改革城市管理體制、完善城市治理機制、推進城市智慧管理和提高市民文明素質(zhì)，促進城市管理走向城市治理，從自上而下的管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會公眾之間的雙向互動。除進一步完善國家和政府的管理、發(fā)揮政府的主導作用外，還要強調(diào)引入社會力量，加強法治建設、道德建設、信用體系建設、信息化管理等，實現(xiàn)公共利益最大化，即要求治理主體多元化、工具民主化和利益人民化。

提高城市管理水平，要理順城市管理各部門和社會各利益群體的管理服務責任及其相互關系，權衡城市發(fā)展活力、資源環(huán)境容量、機會可得性、公平性、秩序、維穩(wěn)和維權等因素，維持城市高效運行和包容發(fā)展，讓城市成為人民心中美好生活的符號。

三維結(jié)構(gòu)

城市管理工作，必須建立在對城市及其管理這類開放的復雜巨系統(tǒng)的正確認識基礎上。從參與角色上，城市管理的主體包括政府（包括各級政府、各城市管理相關部門）、市場（包括企業(yè)等市場經(jīng)濟的各個主體）和社會（包括社區(qū)、民間組織、媒體和學術機構(gòu)等）；從管理層次上，城市管理包括市級、區(qū)級、街道、社區(qū)、網(wǎng)格等多個層次；從時間維度上，城市管理包括前期規(guī)劃管理、中期建設管理與后期運行管理幾個部分；從邏輯維度上，城市管理包括預測、決策、組織、實施、協(xié)調(diào)和控制等一系列機制；從專業(yè)維度上，城市管理包括市政基礎設施、公用事業(yè)、交通管理、廢棄物管理、市容景觀管理、生態(tài)環(huán)境管理等眾多子系統(tǒng)，而每個子系統(tǒng)又包含許多子系統(tǒng)，整個系統(tǒng)呈現(xiàn)出多主體、多層次、多結(jié)構(gòu)、多形態(tài)、非線性的復雜巨系統(tǒng)特性。從時間維、邏輯維和知識維三個維度從系統(tǒng)的角度來看城市管理的各個方面的要素，進而加強城市管理的系統(tǒng)、協(xié)調(diào)和科學性就是城市管理的三維結(jié)構(gòu)［3］  。

時間維度

從時間維度上，城市管理包括前期規(guī)劃管理、中期建設管理與后期運行管理三個部分。大家所熟知的城市規(guī)劃、建設、管理三段論中的管理，實際上指的就是運行管理。城市規(guī)劃、城市建設、城市運行絕非簡單的線性關系，三個階段之間不僅存在互動反饋機制，而且處在不停的動態(tài)變化之中。

邏輯維度

從邏輯維度上，根據(jù)城市管理綜合集成流程，城市管理涵蓋了從明確問題到指標設計、系統(tǒng)建模、系統(tǒng)分析與綜合、決策、執(zhí)行及監(jiān)督評價等過程，本文不再累述。城市管理通過預測、決策、組織、實施、協(xié)調(diào)、控制等一系列機制，貫穿從明確問題、指標設計、系統(tǒng)建模、系統(tǒng)分析與綜合、決策、執(zhí)行到監(jiān)督評價整個流程，以及城市規(guī)劃、建設、運行管理全過程。

知識維度

知識維是指為完成上述各階段、各步驟所必需的理論知識和專門技術。現(xiàn)代城市及其管理是一類開放的復雜巨系統(tǒng)。對現(xiàn)代城市進行管理需要市政基礎設施、公用事業(yè)、城市交通、環(huán)境衛(wèi)生、市容景觀、環(huán)境保護等城市管理眾多領域的自然科學、工程技術、系統(tǒng)科學、經(jīng)濟學、管理學、法學、社會科學以及人文科學等各類知識。在城市管理三維結(jié)構(gòu)圖的知識維中，我們按照城市管理的領域（行業(yè)）知識進行劃分。但這種劃分并不意味著各領域之間的割裂，城市之作為一個系統(tǒng)，知識之作為一個連續(xù)的整體，各行業(yè)的管理互相影響，各領域、各專業(yè)的知識互相交融。城市管理必須按照復雜巨系統(tǒng)方法論，依托跨學科、跨行業(yè)的科學技術知識和專家隊伍，充分利用信息技術，將各種信息和知識、將眾人的才智和先人的智慧綜合集成，加強城市綜合管理，做到科學管理城市。

認識誤區(qū)

城市管理不只是城市運行管理

由于中國城市建設發(fā)展的階段性局限，通常人們將城市管理與規(guī)劃、建設并列，稱為城市規(guī)劃、建設與管理，或者叫城市建設與管理。隨著城市化進程加快，人們首先認識到城市規(guī)劃、建設和管理是密不可分的，進而認識到了城市管理是規(guī)劃、建設、運行全過程的管理，城市化進程的推進要求加強城市的運行管理，并進一步實現(xiàn)城市規(guī)劃、建設與運行的協(xié)同和互動。

許多城市管理者認為城市管理就是城市交通、環(huán)衛(wèi)、綠化、水務等的專業(yè)管理。隨著城市結(jié)構(gòu)由簡到繁，城市管理也經(jīng)歷了從簡單到復雜，從經(jīng)驗管理到科學管理的過程。城市的日益繁復與發(fā)展推動了城市的專業(yè)化管理分工，由專業(yè)的城市管理部門來對城市管理各個專業(yè)子系統(tǒng)進行科學的管理。而隨著城市系統(tǒng)的日趨復雜，以強調(diào)分解簡化和專業(yè)化，將城市系統(tǒng)分割成若干子系統(tǒng)，以專業(yè)職能部門為基本單位強化專業(yè)的管理方式已經(jīng)越來越不能適應時代的發(fā)展。因為城市管理各子系統(tǒng)之間的復雜交錯性使其難以切割，而切開來的小系統(tǒng)已不是原來的系統(tǒng)了，對這個系統(tǒng)的點滴研究也很難進行綜合。如要實現(xiàn)城市水務的絕對統(tǒng)管，最后發(fā)現(xiàn)城市水務系統(tǒng)與城市基礎設施系統(tǒng)、城市河湖生態(tài)系統(tǒng)、公用事業(yè)系統(tǒng)、甚至是隨供排水一起鋪設的各類電力、通訊、熱力等地下管線及其之上的道路交通都是交融在一起。而如要實現(xiàn)交通系統(tǒng)的絕對統(tǒng)管，我們也發(fā)現(xiàn)交通系統(tǒng)也與市政基礎設施、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)、各類地下管線、甚至是連接交通指揮燈的電力、連接道路排水系統(tǒng)的水務系統(tǒng)等等都是無法分割的。僅通過分解、簡化來解決城市管理這個復雜性問題越來越是徒勞。這些沖突不僅反映在眾多子系統(tǒng)局部利益之間的相互沖突，更多的體現(xiàn)在局部利益與城市整體發(fā)展的沖突上。條塊分割、各自為政、職責交叉、管理粗放、缺乏協(xié)調(diào)等一系列問題成為當代中國城市的普遍詬病。采用把城市管理簡單分解為若干子系統(tǒng)分別進行研究和專業(yè)管理，然后再疊加的辦法隨著城市化的快速發(fā)展已越來越暴露出其局限性。眾多子系統(tǒng)的發(fā)展未必帶來城市整體系統(tǒng)的優(yōu)化發(fā)展。城市系統(tǒng)作為一個復雜巨系統(tǒng)，其發(fā)展不僅在于各子系統(tǒng)的良好發(fā)展，更重要的是在于各個子系統(tǒng)與城市系統(tǒng)總體發(fā)展管理目標的協(xié)同上。如何發(fā)揮城市管理的整體優(yōu)勢、聚集效應，使整個城市系統(tǒng)高效和有序的協(xié)調(diào)運行成為現(xiàn)代城市管理者必須思考的問題，加強城市的綜合研究、綜合管理與綜合協(xié)調(diào)是城市管理復雜性的必然要求。

城市管理不只是城管執(zhí)法

城市管理綜合行政執(zhí)法，或城管執(zhí)法（社會上俗稱城管，chengguan）是城市管理中位于決策、執(zhí)行之后的一個末端環(huán)節(jié)。城市管理行政執(zhí)法局的設置僅僅是為了將城市管理各專業(yè)領域的決策與執(zhí)行一定程度的分離以加強相互的監(jiān)督，同時加強各專業(yè)執(zhí)法之間的協(xié)調(diào)和整合，加強執(zhí)行效率。但由于部門之間的搏弈，綜合行政執(zhí)法往往很難實現(xiàn)，往往是各部門將不好管的讓城管來管，而較易規(guī)范的則留在本部門。在許多地方城管也成了各類社會矛盾的焦點。

職責簡介

1．行使市容和環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準、環(huán)境衛(wèi)生標準的建筑物或者設施；

2．行使城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權；

3．行使城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權；

4．行使市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權；

5．行使工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對經(jīng)營場所（店）外無照經(jīng)營和違反規(guī)定隨意擺攤設點行為的行政處罰；

6．行使公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定的侵占道路及對機動車和非機動車違規(guī)經(jīng)營行為的行政處罰權；

7．行使環(huán)境保護管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對生活噪聲污染，建筑施工噪聲污染的行政處罰權；對在人口集中地區(qū)和其他依法需要特殊保護的區(qū)域內(nèi)焚燒產(chǎn)生有毒有害煙塵、惡臭氣體的物質(zhì)的行政處罰權，對向城區(qū)河道、水面傾倒工業(yè)廢渣、城市垃圾和其他廢棄物行為的行政處罰權；

8．行使原愛國衛(wèi)生運動委員會的全部職責；

9．履行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或人民政府規(guī)定的其他執(zhí)法職責。

體制內(nèi)容

行政領導體制

城市規(guī)劃、建設、運行管理等機構(gòu)的行政領導體制。它包括城市管理系統(tǒng)中的諸機構(gòu)間的行政隸屬關系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統(tǒng)在市政府行政機構(gòu)序列中的領導與被領導及協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)關系、市政府其他職能機構(gòu)與它們的關系等?？傊鞘泄芾硐到y(tǒng)內(nèi)的各組織機關及其職能機關的關系網(wǎng)絡，構(gòu)成了城市管理體制的主要內(nèi)容。

職能及權責關系

城市管理系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)的職能及權責關系。城市管理系統(tǒng)各組織機關的職能，由相應的法律法規(guī)規(guī)定，其權責結(jié)構(gòu)由職能體系所決定。

三級管理體制

城市管理體制中的市、區(qū)、街道＂三級管理＂體制。②首先是三級管理中的職能分工，如市級的宏觀決策指導與綜合協(xié)調(diào)職能、區(qū)級的分解與協(xié)調(diào)及決策職能、街道級的執(zhí)行職能。其次是事權分配及管理原則，如市級的規(guī)章政策制定權、區(qū)一級的決策指導權、街道的執(zhí)行處理權。第三是指同一層級上的各管理機構(gòu)的關系。如區(qū)級的規(guī)劃、建設、管理的不同于市級的體制形式。

關系定位

城市管理系統(tǒng)中的政府、事業(yè)單位及企業(yè)單位之間的關系定位。城市管理體制中的政、事、企關系錯綜復雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點所決定的：首先，城市管理的許多內(nèi)容屬于社會福利性質(zhì)的社會性服務范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價值不直接表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)或貨幣形態(tài)。因此，這類社會組織大多由市政主體的政府來出資或補貼，并得以繼續(xù)發(fā)揮其管理的職能。其次，城市管理的實踐中難免與作業(yè)聯(lián)系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業(yè)單位都難以承擔此職能。企業(yè)在某種程度上兼有了政府、事業(yè)單位的特征，政企關系、政事關系、企事關系糾結(jié)于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔城市管理作業(yè)任務的企業(yè)都存在著不同程度的矛盾。

城市規(guī)劃

城市規(guī)劃是以發(fā)展眼光、科學論證、專家決策為前提，對城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)發(fā)展進行規(guī)劃。具有指導和規(guī)范城市建設的重要作用，是城市綜合管理的前期工作，是城市管理的龍頭。城市的復雜巨系統(tǒng)特性決定了城市規(guī)劃是隨城市發(fā)展與運行狀況長期調(diào)整、不斷修訂，持續(xù)改進和完善的復雜的連續(xù)決策過程。城市建設是以規(guī)劃為依據(jù)，通過建設工程對城市人居環(huán)境進行改造，是為管理城市創(chuàng)造良好條件的基礎性、階段性工作，是過程性和周期性比較明顯的一種特殊經(jīng)濟工作。城市運行就是指與維持城市正常運作相關的各項事宜，主要包括城市公共設施及其所承載服務的管理。城市規(guī)劃和建設最終還是為了服務城市運行，服務市民。城市設施在規(guī)劃、建設完成并投入運行后方能發(fā)揮功能，提供服務，真正為市民創(chuàng)造良好的人居環(huán)境，保障市民正常生活。如果說城市規(guī)劃是一種專業(yè)設計及地方立法行為，城市建設是一種以質(zhì)量競爭、價格競爭、技術競爭為主要手段的市場經(jīng)濟行為，參照GBCP和諧三角模型，我們認為城市運行是政府、市場與社會圍繞城市公共產(chǎn)品與服務的提供、各要素共同作用于城市而產(chǎn)生的所有動態(tài)過程，正是這三者之間的互動推動了城市發(fā)展。

城市建設

隨著中國城市化進程的加快，城市管理中重規(guī)劃建設、輕運行管理的問題也越來越突出， “重建輕管”的詬病已被廣為認知。就每個具體建設項目而言，從規(guī)劃到建設完工移交運行管理部門，其時間周期是有限的，管理對象和范圍也相對明確和具體。而運行管理從時間上相對較長（古建筑保護甚至上千年）；管理對象和范圍也更加復雜，如水電氣熱通訊的保障、城市交通的通達、環(huán)境衛(wèi)生的保障、園林綠化與夜景照明、防災防火防盜等無不是一個個復雜的系統(tǒng)工程，再加上生活于城市建筑、設施之中的市民和社會組織，使得城市運行管理更加的復雜。

城市運行

現(xiàn)代城市管理的非線性復雜巨系統(tǒng)特性要求必須加強城市的運行管理。通過城市運行指標體系的梳理、數(shù)據(jù)模型的建立、城市運行系統(tǒng)的建設，及時、準確掌握城市運行總體情況、并按照城市發(fā)展的規(guī)律加強對城市運行各類問題的監(jiān)測和預警，這不僅是城市規(guī)劃和建設的重要依據(jù)，也是實現(xiàn)對城市這個復雜巨系統(tǒng)進行動態(tài)、科學、系統(tǒng)管理的必然要求。當企業(yè)以客戶導向?qū)崿F(xiàn)了從生產(chǎn)為中心向以市場為中心的轉(zhuǎn)變，城市管理也將實現(xiàn)從以政府為中心到以人為本、以市民為中心的管理方式的轉(zhuǎn)變。正確認識城市規(guī)劃、城市建設與城市運行之間的關系是做好轉(zhuǎn)型期城市管理工作的重要前提?，F(xiàn)代城市管理者應當注重城市規(guī)劃、建設與運行之間的互動；以科學發(fā)展觀為指導，加強城市運行管理，并參照客戶關系管理的思想，站在在城市公共產(chǎn)品最終提供角度，反溯整個公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與管理過程，實現(xiàn)規(guī)劃、建設、運行一體化的全流程城市管理

體制背景

我國現(xiàn)行的城市管理體制呈現(xiàn)出多元模式并存的特點，概括起來有三種態(tài)勢：規(guī)劃、建設及運行管理合一的大建委或大管委模式；建設與管理合一的模式；規(guī)劃、建設、運行管理各自分離的模式。

這種城市管理體制，是伴隨著長期的城市管理的實踐而逐步產(chǎn)生的。我國現(xiàn)行城市管理體制的形成最早可以追溯到建國初期。但是，真正對現(xiàn)行城市管理體制產(chǎn)生實質(zhì)影響的還是改革開放以后。在這二十余年的發(fā)展過程中，加強城市在＂以經(jīng)濟建設為中心＂戰(zhàn)略中的核心地位，強化城市的輻射功能是我國城市發(fā)展的主線?，F(xiàn)行的管理體制就是在這一進程中逐步形成的，其中經(jīng)濟體制改革和機構(gòu)改革則是直接促進我國城市管理體制形成的兩大背景要素。特別是一直與我國城市管理體制的形成、發(fā)展所息息相關。這一時期主要分成兩個階段：

第一階段

期間，經(jīng)濟體制改革已經(jīng)在城市鋪開，并進行了新中國歷史上的第五次機構(gòu)改革。城市經(jīng)濟建設的推進，必然對城市的規(guī)劃、建設和管理提出新的要求。這一階段的城市管理體制主要圍繞三個方面作了相當大的改革：一是抓住城市管理轉(zhuǎn)變職能的突破口，重新調(diào)整、凸顯了城市的建設職能；到九十年代時，隨著《城市規(guī)劃法》的實施，城市的規(guī)劃職能逐步明確，并在城市管理體制中初步占有了應有的地位。但是相關的城市市政等管理職能一直未能引起足夠的重視。二是實行簡政放權，賦予了區(qū)級政府一定的權力。這一時期權力下放的基本指導思想是：條塊結(jié)合，以塊為主。為了便于領導，區(qū)級普遍設立了同市級的相應機構(gòu)，并明確了市、區(qū)兩級的職責權限和任務分工。由于沒有相關性的法律法規(guī)作保障，在向區(qū)、縣下放權力的同時，也產(chǎn)生了一些問題：如市、區(qū)兩級的職權界定太細，操作中出現(xiàn)的新情況，市、區(qū)兩級都難以應付；規(guī)劃權的下放造成違章建筑很是普遍，等等。三是調(diào)整城市管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。這段時間剛好是我國城市建設的醞釀準備階段和大規(guī)模城市建設的起步時期，所以城市建設成為城市工作的重點之一。在向建設傾斜的過程中，一些諸如＂基礎設施先行＂的口號和方針很明顯地反映了這些結(jié)構(gòu)的調(diào)整趨勢?？傊?，這一時期城市管理體制改革的成就不很顯著，政企不分、行政干預建設行業(yè)的企業(yè)行為十分普遍，改革的進程還有待繼續(xù)深化。

第二階段

1993年－至今

這是我國歷史上城市管理體制改革步子邁得最快，取得成果也最顯著的時期。這一階段城市管理體制改革的背景也是兩個：一是按照1992年召開的十四大所確立的建設社會主義市場經(jīng)濟的目標，理順體制，理順關系；二是第六次機構(gòu)改革的推動，從轉(zhuǎn)變政府職能深化城市管理的機構(gòu)改革。這幾年來的改革成就可以簡單概括為：

1、進一步以轉(zhuǎn)變職能為切入口，優(yōu)化城市管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，初步明確了規(guī)劃、建設、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的＂輕規(guī)劃、重建設、輕管理＂現(xiàn)象。

2、逐步明確并初步界定了市、區(qū)、街道三級管理體制的格局，＂兩級政府、三級管理＂的原則和要求也在進一步的完善過程中。

3、加強了城市管理的法制建設，頒行了一大批的有關城市管理的法律和法規(guī)，城市管理初步走上了＂有法可依＂的軌道。

4、重點強化了城市管理的執(zhí)法監(jiān)察工作，初步形成了綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相結(jié)合、權力監(jiān)督同群眾監(jiān)督及社會監(jiān)督相補充的執(zhí)法監(jiān)察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，著力解決城市建設職能界定寬泛、政企不分的問題。

綜合管理

加強和改進管理

現(xiàn)代科技、特別是信息技術的進步和發(fā)展，推動了復雜性科學的研究和發(fā)展，也為城市管理提供了新的機遇，為信息技術引領的城市管理變革提供了新的視野?，F(xiàn)代城市的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和功能決定了其管理理論和方法必須屏除傳統(tǒng)的管理思想和方法，以開放的復雜巨系統(tǒng)及其方法論為指導，充分重視從定性到定量的綜合集成法的應用，充分綜合集成市政基礎設施、公用事業(yè)、城市交通、環(huán)境衛(wèi)生、市容景觀、環(huán)境保護等城市管理眾多領域的自然科學、工程技術、系統(tǒng)科學、經(jīng)濟學、管理學、法學、社會科學以及人文科學等各類知識，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、城市建設、城市運行管理全過程，確立一系列的科學原理和基本原則，以達到城市管理的最佳目標［3］  。

自西方科學黎明以來，還原論有效推動了科學的進步并已深植入我們的文化；但還原論的局限也日益明顯。現(xiàn)代科學呈現(xiàn)出既高度分化、又高度綜合的兩種趨勢。一方面學科越分越細、研究對象越來越向微觀深入，另一方面不同領域與學科又不斷交融，向整體和綜合發(fā)展，而且這兩方面相互依賴、彼此促進。美國《科學》雜志文章指出：還原論的過度簡化不但使我們喪失了對復雜巨系統(tǒng)的整體把握，而且越來越專業(yè)化的分支正在為信息流動制造障礙［8］。由于專業(yè)和行業(yè)的不同而設置不同的部門實行專業(yè)化管理是專業(yè)分工和復雜系統(tǒng)管理的要求，但只強調(diào)專業(yè)管理和行業(yè)分工而忽略綜合必然給作為復雜巨系統(tǒng)的城市管理帶來一系列的問題。復雜系統(tǒng)并不是若干系統(tǒng)的簡單相加，而是這些系統(tǒng)間若干復雜因素互相影響的結(jié)果。按照錢學森在復雜巨系統(tǒng)理論中“總體設計部”的設想成立城市綜合管理部門，加強城市綜合管理與協(xié)調(diào)是城市管理者對現(xiàn)代城市及其管理的復雜巨系統(tǒng)特性科學認識的必然要求。復雜巨系統(tǒng)及其方法論對我們當前的城市管理工作具有深刻的指導意義。城市管理工作者應充分重視從定性到定量的綜合集成法在城市綜合管理中的應用，通過專家體系、信息體系與技術支撐體系的綜合集成推動推動城市管理科技創(chuàng)新體系的構(gòu)建，走出科技支撐下的現(xiàn)代城市管理與發(fā)展之路［6］  。

首都的城市性質(zhì)要求城市管理工作必須堅持以科學發(fā)展觀為指導。北京在我國的城市體系中發(fā)揮著重要作用，除了眾所周知的是我國的政治中心、文化中心之外，實際上也已經(jīng)成為全國的旅游、交通、物流、信息、資金調(diào)度、高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心。北京這種集多中心為一體的城市屬性，對城市管理提出了更為嚴格的要求。確保北京城市功能的正常發(fā)揮，為黨政軍首腦機關的正常工作提供優(yōu)質(zhì)服務，為日益增多的國內(nèi)國際交往提供便利條件，為促進國家的教育科學文化事業(yè)和為市民的生活、工作、學習創(chuàng)造良好環(huán)境，要求我們在城市管理工作中，必須堅持以科學發(fā)展觀為指導，理清城市管理思路和工作重點，實現(xiàn)科學規(guī)劃、科學建設、科學管理，從而為首都城市實現(xiàn)好所承載的各項功能奠定堅實基礎。

首都城市的快速發(fā)展也迫切要求以科學發(fā)展觀為指導。首都城市建設步伐加快，城市規(guī)模迅速擴張。舉辦奧運將使城市建設與發(fā)展速度進一步提高。在這種形勢下的首都城市建設，如果缺少科學發(fā)展觀的指導，即便能暫時取得一些表面的成績，終將給城市的長遠發(fā)展帶來眾多的隱患，削弱城市可持續(xù)發(fā)展能力，不僅影響首都功能的發(fā)揮，還將導致人民群眾生活水平和生活質(zhì)量的下降。

首都城市發(fā)展面臨的問題同樣只有以科學發(fā)展觀為指導才能加以解決。當前，首都城市發(fā)展面臨的一些深層次問題，如水資源緊張、大氣污染嚴重、交通擁堵、城鄉(xiāng)差距過大等等，制約著首都城市的進一步發(fā)展，影響著首都率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化和“新北京、新奧運”戰(zhàn)略構(gòu)想的順利實施，如果不妥善解決，就有可能重蹈其他國家城市化過程中“城市病”的覆轍。而解決這些深層次問題，從根本上看，就是要從首都城市全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，統(tǒng)籌考慮和安排各項工作，確保首都人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)和城市的可持續(xù)發(fā)展。

首都增強城市綜合競爭力更是要求以科學發(fā)展觀為指導。城市綜合競爭力是指城市集散資源、提供產(chǎn)品和服務的能力，是城市經(jīng)濟、社會、科技、環(huán)境等發(fā)展能力的集中體現(xiàn)。良好的城市管理能夠保障城市對要素和資源具有相對于其他地區(qū)更強的吸引力。21世紀，是全球城市競爭、區(qū)域競爭的世紀。首都不僅面臨著國內(nèi)快速發(fā)展城市的競爭，要努力保持在國內(nèi)城市發(fā)展中的領先地位，還需積極參與世界城市競爭，在世界城市競爭格局中爭取領先地位。適應城市競爭的這種需要，首都城市管理不能僅僅滿足于保障城市的正常、有序運行，還必須為增強城市的綜合競爭力服務。必須牢牢堅持以科學發(fā)展觀為指導，科學定位城市的發(fā)展，整合城市資源配置，改善城市運行環(huán)境，完善城市功能，全面提高城市對社會資源的吸引力和創(chuàng)造財富的能力，進而保障城市具有持續(xù)的綜合競爭力。

以科學發(fā)展觀為指導，加強和改進城市管理工作，必須在城市管理工作中，不斷拓寬工作領域和工作內(nèi)容，將城市管理的重點不僅僅放在城市規(guī)劃、建設、運行方面，而且放在城市科技文化教育與社會公用事業(yè)及社會治安、衛(wèi)生保健、勞動社會保障、社區(qū)建設、郊區(qū)發(fā)展等方面。貫徹科學發(fā)展觀，必須堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。可持續(xù)發(fā)展，就是要在發(fā)展經(jīng)濟的同時，充分考慮人口、環(huán)境、資源的承受能力，正確處理人與自然的關系，保持人與自然的和諧發(fā)展，用盡可能少的代價來獲得經(jīng)濟的發(fā)展，在不犧牲未來需要的情況下，滿足當代人的需求，實現(xiàn)自然資源持續(xù)的利用，實現(xiàn)社會持續(xù)的發(fā)展。首都城市管理工作要把堅持以人為本與尊重自然規(guī)律結(jié)合起來，既滿足人的需要，又維護自然界的平衡，既注重當前的利益，又注重未來的利益。要改變那些重建設、輕保護，重開發(fā)、輕治理，重眼前增長、輕長遠發(fā)展，重局部利益、輕整體利益的錯誤做法，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。

圍繞體制和機制創(chuàng)新

科學發(fā)展觀，為我們加強和改進城市管理提供了新的思路，這就是要推進城市管理體制和機制改革，逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制要求相適應，政府、市場、社會各主體之間分工合理、職責明確、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代化城市管理體制，實現(xiàn)高水平管理城市，從而為首都全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供保障。

1．進一步明晰政府的城市管理職能定位，推進城市管理體制創(chuàng)新。

明晰政府的城市管理職能，是改進城市管理體制的基礎。首都城市管理工作，進行了幾次體制改革，對職能也進行了一些梳理，但政府的城市管理職能仍然不夠清晰。一些職能部門，對于應該由本部門承擔的管理事項，視而不見，敷衍了事，推諉扯皮，導致政府職能“缺位”；一些職能部門，對本來可以由社會力量來辦的事，仍然大包大攬，既當“運動員”，又當“裁判員”，導致政府職能“越位”；一些職能部門，將手中的權力伸向不該伸的領域，為個人和小團體謀取不正當?shù)睦?，導致政府職?ldquo;錯位”。凡此種種，不僅使城市社會服務組織發(fā)育不良，市場和社會在城市管理中難于發(fā)揮作用，削弱了城市管理力度，還嚴重影響了老百姓的利益，損害了黨和政府的形象。解決這些問題，根本出路在于明確政府的職能，對政府職能該強化的強化，該弱化的弱化，該轉(zhuǎn)化的轉(zhuǎn)化，分清政府、市場、社會的界限，為從根本上完善城市管理體制，實現(xiàn)高水平管理城市打下良好的基礎。要合理設置城市管理機構(gòu)。根據(jù)市場經(jīng)濟體制改革的實際，充分利用市場機制在城市管理中的作用，能夠由市場完成的，就交給市場管理，不設置相關的管理機構(gòu)。要采取措施盡快建立適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要的城市管理機構(gòu)。對現(xiàn)有的城市管理機構(gòu)，要組織專門力量，理順其職能，以避免職能交叉和職能空缺。要合理設置城市管理層級，減少政府管理層次。根據(jù)城市管理內(nèi)容的屬性決定市、區(qū)管理機構(gòu)的設置。當管理項目更多地涉及到城市的整體運行，需要從整個城市的角度進行管理時，只設立市一級的管理機構(gòu)，對于工作量太大的事宜，可以通過在區(qū)一級行政區(qū)域內(nèi)設立相應的派出機構(gòu)的方式加以解決，以保證管理的整體性和協(xié)調(diào)的便捷。對于一些不需要從城市總體的角度進行協(xié)調(diào)的地方性的事務，在區(qū)一級設立相應的機構(gòu)，實行屬地化管理，以發(fā)揮地方優(yōu)勢、主動性和積極性。對于街道，從長遠看，應該根據(jù)城市管理體制改革的推進，結(jié)合行政區(qū)劃調(diào)整，逐步予以撤銷。

2．創(chuàng)新城市管理運行機制和手段，降低城市管理成本，提高城市管理效率。

城市管理涉及到眾多的部門和機構(gòu)，需要良好的運行機制來保障整個管理體制正常、有效地運轉(zhuǎn)。首都城市管理中仍然存在著管理僵化、機制不靈、協(xié)調(diào)不力等現(xiàn)象。這些必須通過城市管理運行機制的創(chuàng)新來加以解決。首先要建立科學的民主的決策機制。建立健全政府官員、專家、群眾相結(jié)合的科學民主決策機制，完善城市管理重大問題集體決策制度和決策責任制，優(yōu)化政府重大決策的規(guī)劃和程序，建立健全決策信息反饋和決策后評估機制，為決策的不斷完善和優(yōu)化提供客觀依據(jù)。其次要建立靈活有效的協(xié)調(diào)機制。從職能配置、人員組成、制度和形式創(chuàng)新等多個方面著眼，確保城市管理過程中各個方面、各個環(huán)節(jié)都能夠進行高效、及時的協(xié)調(diào)，提高城市整體運行效率。第三要建立政務信息公開機制。充分利用現(xiàn)代信息技術，大力發(fā)展電子政務，為市民直接提供有效的公共服務和公開平等的信息資源，尊重市民對城市管理工作的知情權，采取切實有效的手段，讓廣大市民知曉并理解、支持、參與城市管理工作。城市管理手段直接決定著城市管理成本和管理效率。當前，城市管理的弊病是過于依賴行政手段，雖然行政手段具有靈活、快速的特點，對城市管理中的一些事項，具有很好的適應性，但由于行政管理手段不利于發(fā)揮被管理對象的主動性和積極性，而且橫向溝通困難，矛盾多，信息傳遞遲緩，很多時候管理效果并不好。因此要加大創(chuàng)新力度，學會綜合運用法律、經(jīng)濟、行政、宣傳及其他手段管理城市，引導市場和社會主動、積極地按照城市可持續(xù)發(fā)展原則決定生產(chǎn)和生活行為。城市管理各個部門，都要認真研究探索怎么才能用最佳的手段來實現(xiàn)管理目的，引導全社會都自覺地實踐管理目標，最大限度地節(jié)約管理成本，提高管理效率。

3．組織和調(diào)動全社會力量參與城市管理，大力增強社會自我管理的能力。

堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，既需要推進政府城市管理體制改革，提高政府城市管理水平和效率，還需要組織和調(diào)動全社會力量，發(fā)揮全社會的主動性、積極性和聰明才智。探索建立政府、市場、社會的良性互動，保障全社會管理城市，是高水平管理城市的必然。因為提高城市管理水平和運行效率，提高城市管理科學化、民主化水平，保障首都可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展，實現(xiàn)城市管理以人為本，都需要調(diào)動全社會力量參與。

同政府機構(gòu)相比較，社會組織更加貼近基層、靈活高效，在城市管理中具有獨特的優(yōu)勢。從國外發(fā)達國家的城市管理來看，社會組織在城市管理中發(fā)揮了相當大的作用。比如，開拓社區(qū)服務功能，健全社區(qū)服務體系；承接政府的具體服務職能，使政府能夠集中精力進行宏觀管理；提供一些諸如溫馨家庭、心理咨詢、犯罪預防等服務，有效地緩解社會矛盾等。從總體上看，社會組織代替政府解決了許多管理難題。在北京的城市管理工作中，社會組織發(fā)揮的作用相當有限。必須采取有力措施，培育、發(fā)展和健全社會組織，全面提高社會自我管理能力，減輕政府的管理壓力。要立足于社區(qū)，培育和發(fā)展政務類、服務類公益性民間組織，全面提升社區(qū)公共服務功能。要想方設法使城市管理部門同市民的溝通渠道進一步豐富、暢通、便捷，建立雙向傳遞和交流機制，形成市民關注和踴躍參與城市管理的良好氛圍。要通過政策支持、稅收減免、資金援助等措施，引導社會組織深入研究城市管理問題，向政府獻計獻策。要進一步消除體制障礙和政策障礙，鼓勵非公有制經(jīng)濟、民營企業(yè)參與城市管理與服務工作，不斷增強城市的承載能力，提升城市管理質(zhì)量。